MODÚLO II Políticas de TIC y Educación Tema 3 :: Seminario para Centroamérica 2006

• Conocer la situación de la región en cuanto a conectividad, acceso y equidad de los servicios de telecomunicaciones.

Las Políticas de TIC y Educación deben incluir estrategias puntuales para asegurar el acceso a la infraestructura tecnológica y a sus servicios, como el Internet, para toda la población, dando énfasis a las zonas más marginadas y vulnerables, que principalmente están alejadas e inaccesibles. El reto que esto implica a los países en desarrollo y de Centroamérica es enorme, porque precisamente las comunidades aisladas en zonas rurales, donde más requieren de acceso a información y medios de comunicación, la conectividad es más costosa y difícil de obtener.

Cuando hablamos de brecha digital, tenemos que considerarla desde la perspectiva de tres factores interrelacionados: conectividad, acceso y equidad. La conectividad está más vinculada con las opciones o alternativas de infraestructura de electricidad y de comunicaciones para las áreas urbana y rural, que derivan en una serie de servicios (la oferta). El acceso tiene que ver con la factibilidad fundada en el poder de compra de esos servicios por parte de los diferentes tipos de usuarios y de la pertinencia cultural y la relevancia social de los beneficios que se obtienen de su uso (la demanda). Por último, la equidad, tiene que ver más con las políticas públicas que permitan universalizar el acceso a los servicios, llevando conectividad a todos los rincones del país a precios bajos o accesibles, que redunden en soluciones apropiadas para las necesidades particulares de desarrollo de cada comunidad y sus miembros, sin distingo de edad, género, lengua o condición social.

La conectividad es la capacidad interna de una sociedad para comunicarse consigo misma y con su entorno mundial mediante el uso de las telecomunicaciones, las tecnologías de la información y a través de los productos de sus industrias de contenidos. El objeto de la conectividad es permitir que cada país del hemisferio evolucione hacia una sociedad basada en la información y el conocimiento. La conectividad no constituye un fin en sí mismo. Las políticas de conectividad deben tener como finalidad el fomento del desarrollo social, económico y cultural de los países, la promoción del bienestar y la mejora de la calidad de vida de la población.

Las alternativas de conectividad, principalmente para las áreas rurales, han evolucionado significativamente, que van desde el uso del radio, una tecnología robusta y de bajo costo, hasta las redes inalámbricas, tecnologías muy costosas y difíciles de operar y mantener.

Agenda para la Conectividad para las Américas y Plan de Acción de Quito. Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL). Organización de los Estados Americanos (OEA). 2003.

El artículo “Un Camino Hacia la Conectividad Universal” resume las características de las opciones de infraestructura de telecomunicaciones de la siguiente forma:

Desventajas: las estaciones base requieren de mucha electricidad para transmitir a grandes distancias, costo de estaciones base aún es alto (~US$5,000), rango de transmisión de datos limitado, uso limitado más allá de voz y simple texto, requiere capacitación técnica para instalar las antenas de radio.

Ventajas: relativamente bajo consumo de electricidad, bajo costo (terminales y servicio).

Desventajas: requiere una gran cantidad de infraestructura y mantenimiento, rango de transmisión de datos de medio a bajo.

Ventajas: acceso móvil, escalable a muchos usuarios; elimina los costos de mantenimiento del cableado terrestre, aceptablemente robusta, flexible; bajo consumo de electricidad.

Desventajas: los altos costos de instalación y configuración para la infraestructura celular requieren de una densidad de población grande y altas tarifas de adopción para poder recuperar costos; las estaciones base requieren mucha electricidad con altos costos de mantenimiento.

Ventajas: puede instalarse en cualquier lugar del mundo sin infraestructura preestablecida, rango de transmisión de datos razonablemente alto.

Desventajas: alto costo de los equipos y servicios (~US$10,000 + varios miles de dólares más por año por estación terrena), requiere mucha electricidad, no es muy portátil, requiere capacitación técnica, no es escalable a una gran población de usuarios.

Un Camino Hacia la Conectividad Universal. Alex (Sandy) Pentland, Richard Fletcher, Amir A. Hasson. Laboratorio de Medios del Instituto Tecnológico de Massachussets (MIT). Cambridge, MA USA. Documento de Trabajo. 2002.

Ventajas: ancho de banda relativamente alto, comunicación sincrónica de voz y datos; excelente para regiones remotas e inaccesibles con una gran densidad de población; amplio rango de cobertura; los costos disminuyen y la cobertura aumenta.

Desventajas: costoso y difícil de instalar y mantener para comunicaciones de larga distancia; consume mucha electricidad; frecuentes problemas de interferencia.

De acuerdo con las características y condiciones de cada zona o comunidad que se intenta conectar, se pueden utilizar una o la combinación de varias de las opciones de infraestructura de telecomunicaciones descritas anteriormente.

La CEPAL de la Naciones Unidas en su documento “Instrumentos para el financiamiento de las Sociedad de Información: Un Marco de referencia para la definición de las Políticas” realiza un estudio profundo de la situación y propone estrategias para incrementar el acceso a las TIC en países en desarrollo. A continuación presentamos un extracto de dicho documento.

“Los países en vías de desarrollo otorgan alta prioridad al desarrollo y difusión de las tecnologías de información. Como se señala el gráfico 1, los gastos nacionales en Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) como porcentaje del PIB está cerca o superan el promedio mundial (8,4% en Brasil; 7,8% en Chile y República Dominicana). Sin embargo, en términos absolutos hay una enorme brecha respecto a la situación en países desarrollados. En efecto, los países de América Latina y el Caribe gastan cerca de 400 dólares per cápita por año, mientras que la mayor parte de los países desarrollados gasta entre 2000 y 3000 dólares anuales.

Esta brecha en el gasto per cápita en TIC entre naciones está fuertemente determinada por la pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso en los países en vías de desarrollo; de ahí surge la brecha —en algunos países, creciente— entre la riqueza y la pobreza digitales. Sólo el último decil de las familias ordenadas según la distribución del ingreso, es decir, las de mayores recursos, puede acceder a la canasta completa de los bienes y servicios de la

computadoras con acceso a Internet de banda ancha). Otro grupo de la población (entre 20% y 40%, según el país) accede a una canasta parcial compuesta mayormente por TV y celulares y, en menor medida, computadoras y TV cable, pero sin posibilidades de pagar su acceso a la telefonía fija e Internet. Finalmente, al menos la mitad de la población (porcentaje que supera el 70% en algunos países) accede a TV, pero no puede acceder individualmente a celulares, computadoras y, menos aún, a Internet.

“Instrumentos para el financiamiento de las Sociedad de Información: Un Marco de referencia para la definición de las Políticas”, CEPAL 2005.

Las redes escolares de acceso a computadoras e Internet y las redes de los telecentros e infocentros han paliado este problema estableciendo mecanismos de acceso comunitario a Internet; pero todavía son precarias e insuficientes y de ninguna manera eliminan la brecha digital interna a cada país.

Lo anterior lleva a pensar que la fase “fácil” de expansión de la sociedad de la información en América Latina y el Caribe podría estar terminando. Los

elevados niveles de pobreza y desempleo, a los que se añade una muy desigual distribución del ingreso, podrían reducir significativamente la velocidad de masificación del uso de las tecnologías y redes digitales, particularmente de Internet, a menos que el dinamismo del cambio tecnológico siga reduciendo rápidamente los costos de las TIC y que las condiciones del entorno regulatorio (por ejemplo, permitiendo el rápido ingreso de tecnologías más eficientes) permita ampliar el mercado.

• Desde el lado de la oferta, hay tendencias hacia el abaratamiento de los precios de las TIC, lo que facilitaría el acceso como ocurre con bienes de consumo duradero, tanto de uso generalizado desde hace décadas (TV) como más recientes (celulares y computadoras). Los precios del hardware tienden a declinar, pero a más lentamente que lo esperado. Por su parte, los precios del software no se han reducido a la misma velocidad; más aún, el fortalecimiento de la observancia de los derechos de propiedad intelectual —proceso generalizado en toda la región— podría elevar los precios de la canasta de software, lo que aumenta la importancia del software abierto, no propietario. Finalmente, los costos de conectividad son excesivamente elevados para los consumidores de rentas medias y bajas. En el gráfico 2, se muestra el elevado porcentaje del ingreso disponible per capita requerido, en varios países de la región, para acceder a una conexión de Internet de velocidad razonable. Aunque esos costos tienden a bajar también lo hacen más lentamente de lo que se esperaba.

• En cuanto a la demanda, la dinámica del ingreso per capita y su distribución determinan la evolución del poder de compra. En la actualidad, las economías de la región están creciendo, aunque la reducción del desempleo y la pobreza van a la zaga. Sostener una alta tasa de crecimiento en el largo plazo acompañada de políticas sociales adecuadas incidiría positivamente en el poder de compra.

• Desde una perspectiva pública, hay cuatro factores relevantes que inciden sobre el dinamismo de expansión de la sociedad de la información. La experiencia de varios países evidencia que los precios de bienes TIC podrían ser más bajos, pero, en muchos mercados, las empresas confrontan el dilema del “descreme” de su mercado. Si bajan los precios de sus equipos y software, capturarían nuevos consumidores de bajos ingresos, pero perderían ventas a precios unitarios más altos a sus consumidores de mayores ingresos.

Desde luego no se puede dejar de mencionar que el dinamismo emprendedor, a partir de la interacción de empresas en el marco de sistemas de innovación, es la base de gran parte del avance científico y tecnológico de la sociedad de la información. Por su importancia, éste es un tema que debe ser tratado de modo específico.

• a) Reducción de los costos de acceso: El acceso a la sociedad de la información está fuertemente determinado por las economías de escala y las externalidades de red de la infraestructura de telecomunicaciones, tanto en lo referente al costo de adquisición de equipo, como al directamente vinculado al acceso a las redes. Cuanto más personas puedan conectarse, habrán mayores beneficios sociales e individuales y se reducirán más rápidamente los costos de la conectividad. La pobreza, la desigualdad en la distribución del ingreso y la presencia de regiones con grandes dificultades de acceso dificultan entonces la creación de una “masa crítica” de consumidores y usuarios de tecnologías y redes digitales. En el caso de la telefonía móvil ello ha sido parcialmente resuelto, pero no ocurre lo mismo en el caso de Internet. En este contexto, hay dos caminos para los países en vías de desarrollo. Primero, la adaptación de los marcos regulatorios, incluyendo los de defensa y fortalecimiento de la competencia, para incorporar nuevas tecnologías y abaratar los costos de acceso. Segundo, expandir el acceso comunitario a Internet.

• b) Dinamismo del sector público: Las nuevas tecnologías y redes digitales impactan profundamente sobre el Estado por dos razones. Por un lado, porque los servicios públicos son intensivos en la producción, almacenamiento y distribución de información a gran escala. Por otro lado, porque el Estado es la única institución que afecta la vida cotidiana de todas las instituciones, empresas y personas de un país. Por ello, la digitalización del Estado no sólo mejora su eficiencia y transparencia y potencia su capacidad de asignar recursos eficientemente, sino que también genera efectos multiplicadores que inducen inversiones en nuevas tecnologías y conocimientos. Esto mostraría que una de las mejores políticas disponibles es promover el uso intensivo de tecnologías y redes digitales en los tres poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), tanto a escala central, como regional y local.

• c) Velocidad de adaptación institucional a los requerimientos de la sociedad de la información. El desarrollo de redes y tecnologías digitales desata cambios normativos y regulatorios porque las instituciones económicas deben adaptarse a nuevas generaciones de bienes y servicios digitalizados. Entre los cambios más relevantes destacan:

Internet y las telecomunicaciones están marcadas por las externalidades de redes, donde la utilidad que un usuario depende del número total de usuarios de esa red (i.e. teléfonos, fax, correo electrónico, acceso a Internet, virtual private networks o VPN). Para las empresas proveedores de bienes y servicios digitalizados, la clave es aprovechar economías de escala a partir de la expansión de la demanda, lo que supone lograr una “masa crítica” que permita una dinámica autónoma del mercado no inducida sólo desde la oferta. Esto también implica que, mientras más difusión haya de estándares, mayores serán las economías de escala y las externalidades de red.

i) La digitalización de los flujos de información y procesos de comunicación en la economía, la política y la vida cotidiana de los usuarios supone la construcción de un ambiente jurídico normativo que otorgue mayor seguridad a las interacciones digitales.

ii) La digitalización de la información supone la emergencia de un nuevo trato en materia de derechos de propiedad intelectual donde los incentivos a la creatividad deberán ser balanceados con los intereses de la sociedad de maximizar la difusión de conocimiento e información,

iii) La convergencia tecnológica y la emergencia global de redes IP supone un cambio de los paradigmas regulatorios de las telecomunicaciones.

El desarrollo de estándares comunes es crucial para aprovechar economías de escala.

d) Capacidad de movilizar recursos públicos, sociales y privados para el desarrollo de la sociedad de la información. Las redes, bienes y servicios digitales pueden adoptar la forma de bienes públicos (i.e. Internet, ventanillas electrónicas del sector público, infocentros y telecentros financiados públicamente), bienes club (i.e. redes EDI, acceso a ISP o servicios privados sobre Internet) y también bienes privados (i.e. computadoras, teléfonos celulares). Todos estos bienes tienen características diferentes en materia de rivalidad y exclusión, determinadas principalmente por la combinación de medidas tecnológicas de protección (i.e. encriptación) y el respecto a los derechos de propiedad intelectual. Los bienes de la sociedad de la información serán así producidos en mercados, por el sector público o en coordinación entre individuos o empresas. Corporaciones, empresas, instituciones, asociaciones e individuos en todos los sectores y regiones de una economía pueden participar e integrar sus esfuerzos para construir una sociedad y una economía de redes.

Lo anterior implica que el desarrollo de la sociedad de la información podría organizarse como proceso descentralizado en el que participarían todos los agentes e instituciones de la economía moderna, marco en el cual el Estado cumpliría un importante papel promotor y coordinador. Se trataría de un proceso de acumulación de capital físico, social y de conocimiento determinado por mercados libres o regulados (i.e. telecomunicaciones), más atomizados que oligopolicos, así como también por la producción de bienes públicos Un bien es (no) excluible si (no) es posible impedir a un individuo el consumo del mismo. Un bien es (no) rival si su consumo por un individuo (no) impide su consumo por otros. El costo marginal de que un individuo adicional consuma un bien no-rival es cero. Un bien privado “puro” reúne características de exclusividad y rivalidad completas, mientras un bien público “puro” es totalmente no-rival y no excluible.

Digitalizados provistos por el sector privado, organizaciones no gubernamentales”. Páginas 9-13

A manera se ejemplo, se presenta a continuación un esquema gráfico de conectividad para el área rural. Está gráfica supone una comunidad aislada que se conecta con tecnología VSAT hacia un punto central de la comunidad y a través de equipo de microondas se comparte la señal hacia diferentes sectores de la comunidad: centros educativos, centros de salud, sector productivo. El costo de la conexión principal de VSAT podría ser compartido por los diferentes sectores y así mitigar los costos y potenciar los beneficios. Para la instrumentación de este tipo de estrategias se requiere la participación de los diferentes sectores de la economía y los sectores público y privado, coordinando, regulando y liderando los esfuerzos.

Existe un consenso generalizado sobre la importancia de la conectividad para el desarrollo social, así como de que proveer acceso por sí solo no es condición suficiente para un desarrollo duradero, tal como se detalla en el artículo “Más allá del acceso: ¿Qué puede hacer la Internet por una mayor equidad social?” Las estrategias de conectividad que son socialmente responsables van más allá del acceso equitativo, apoyando usos relevantes y fomentando una real apropiación de las TIC:

Más allá del acceso: ¿Qué puede hacer la Internet por una mayor equidad social? Por Ricardo Gómez, IDRC, Canadá, y Juliana Martínez, Fundación Acceso, Costa Rica. Serie “Pensando las políticas públicas” #5, Fundación ACCESO. 2000. http://www.acceso.or.cr/media_files/download/20000831Nro5-m sall deconectividad1.doc

• acceso equitativo a la tecnología, especialmente en áreas remotas y comunidades marginadas (por ejemplo, facilidades de acceso público en escuelas, bibliotecas y centros comunitarios, rurales o urbanos, que provean conectividad a la Internet con navegación a velocidades y costos razonables);

• uso relevante de la tecnología de acuerdo con las necesidades y preferencias propias de los(as) usuario(as) locales, incluyendo la adquisición, intercambio, producción y diseminación de información y contenidos (por ejemplo, contar con criterios que permitan escoger entre un menú de opciones que incluyen desde el correo electrónico hasta listas electrónicas o la red, dependiendo de las metas organizacionales);

• real apropiación de las herramientas de la Internet , a partir de la cual la gente absorbe, sistematiza y transforma la información y las nuevas relaciones en nuevos conocimientos que pueden ser transmitidos a otros(as) y aplicados para resolver sus necesidades concretas (por ejemplo, mejorar la calidad de la educación y la salud, producir y comercializar bienes y servicios, mejorar la gobernabilidad y la rendición de cuentas, diseñar e implementar agendas para el cambio social).

La inversión en acceso a la tecnología es relativamente fácil de implementar, fácil de medir, y fácil de mostrar. Sin embargo, si de la equidad social se trata, la misma inversión en acceso equitativo, uso relevante y real apropiación producirá efectos mayores y más sostenibles. Es la integración de acciones tendientes simultáneamente a estos tres objetivos la que permitirá a la gente hacer de las TIC una herramienta que les ayude a resolver sus necesidades más críticas y refuerce su capacidad de incidir. De otra manera, el gran riesgo es haber obtenido acceso para contenidos creados por otros(as), usado para fines definidos por otros(as).

A continuación se presentan algunos aspectos críticos en torno a los proyectos de TIC y educación orientados a generalizar el acceso y promover la equidad:

El equipamiento de centros de acceso comunitarios en comunidades aisladas debe considerar estrategias puntuales e integrales que aseguren que se cuenta con recursos humanos calificados para utilizar y promover el uso de las TIC, soporte técnico necesario para su funcionamiento y con aplicaciones y contenidos relevantes para la

• comunidad. Es importante considerar que los costos de operación en el ámbito rural son mayores que en las zonas urbanas.

• Esfuerzos continuos y consistentes se requieren para asegurar que las comunidades indígenas y las mujeres cuenten con las mismas oportunidades para acceder a las TIC. Las mujeres, aún en países más desarrollados muestran menos participación en actividades profesionales relacionadas con las TIC. Noruega por ejemplo, incluye en su política de TIC y Educación acciones puntuales para garantizar la participación de las mujeres en la sociedad del conocimiento.

Ejemplo 1: La Política de TIC y Educación de Antigua y Barbuda incluye estrategias puntuales para asegurar las condiciones necesarias para que los estudiantes con necesidades especiales tengan acceso y participen plenamente en las actividades educativas. Página 12, Premisa 8.

Ejemplo2: El Plan de TIC y Educación de Noruega incluye acciones muy puntuales para garantizar acceso a las mujeres y las poblaciones rurales. Página 14. 4.2 National Challenge.

• ¿Qué opciones de infraestructura de telecomunicaciones son más utilizadas en mi país? ¿Cuáles no se utilizan? ¿Por qué?

• ¿Cuáles son los grupos de más riesgo que requieren mayor atención en su país?

• ¿Qué estrategias son importantes instrumentar en su país para mejorar el acceso a las TIC?

¿Qué acciones regionales podrían realizarse para mejorar el acceso a las

1. Instrumentos para el Financiamiento de la Sociedad de La información: Un Marco de Referencia para la Definición de Políticas. División de Desarrollo Productivo y Empresarial y la Oficina de Brasilia de la CEPAL. Naciones Unidas , 2005.

2. Educación, tecnologías digitales y poblaciones vulnerables: una aproximación a la realidad de América Latina y el Caribe. Fundación Omar Dengo. Documento elaborado para la Consulta Regional del Programa PAN Américas IDRC. Montevideo 29 y 30 de noviembre, 2005.